内容摘要：区域高质量一体化发展是我国改革开放进入深水区后不可回避的一个问题，促进区域高质量一体化发展，从而以面带全，带动全国全面发展是区域一体化发展的目标与任务。在区域一体化发展进程中，立法协同是必不可少的制度保障。长三角作为区域一体化发展先行区与样板，要分析出当前在区域立法协同中存在的问题，并探索出一条独具特色的立法协同之路，从而助推区域高质量一体化发展。
关键词：长三角立法协同区域一体化
前 言
2019年党中央审议通过了《长江三角洲区域一体化规划发展纲要》，指出“长三角地区要加强区域联动与合作，紧扣‘一体化’和‘高质量’两个关键词，以局部带动整体，形成高质量发展的区域集群。”[1]改革开放以来，在我国区域统一体化发展进程中，出现了诸如东三省、京津冀、粤港澳大湾区等众多区域一体化发展模式，不同的区域因受经济、社会以及环境等因素的影响在发展模式及进程上都有自己独特之处，而长三角作为我国区域一体化发展的先行区，在发展过程中要结合自己的区域特色，借鉴有益经验，走出一条高质量发展之路，成为其他区域的示范与样板。我们要看到，在区域一体化发展过程中，区域立法协同是保障区域一体化发展的重要措施。协同发展不能各自为政，长三角要摒弃行政和法制壁垒，构建完善的立法协同机制，以立法协同助推区域高质量一体化发展。
一、长三角区域立法协同法学理论
我国目前的法律体系中，对区域立法协同没有明确规定，法律制度总是落后于社会实践，所以理论研究不能受限于成文法，而要着眼于社会实践，我们要研究社会实践中的问题并总结提升，形成理论并促进法律制度的进步。
在立法法体系中，立法分为国家立法和地方立法，地方立法一般是在特定的行政区内以有地方立法权的立法机关为主导进行的立法活动或行政区行政机关发布行政命令制定行政法规的行为。特定的行政区是地方立法的一大特征，特定的行政区可以指省市县区或道州郡等固定的国家行政区，这种行政区的划分尤其在单一制国家中是国家中央权力的一种体现。本文区域立法所指代的区域则是不拘泥于国家行政区，而是由多个国家行政区或多个国家行政区相邻部分组成的跨行政区区域。这种不拘泥于国家行政区的区域立法虽然没有上位法的规定，但是却是有其法理基础的。首先是区域一体化理论，该理论强调了各地区之间在经济、社会、空间、文化等资源要素方面的协调，从而达到整体效益最大化。[2]所以在区域一体化理论中，立法要素也是各地区协调的一项内容，也是实现区域利益最大化的一个保障。其次是区域行政理论，”区域行政是指在一定区域内两个或两个以上的政府，为了促进区域的发展而相互协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用。”[3]该理论也是区域立法协同的一个法理基础。再次就是习近平法治思想，习近平总书记强调要坚持推进国家治理体系和治理能力的现代化，发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。也就是说，国家治理体系的进步离不开区域一体化发展，而区域一体化的发展离不开区域开发协同的保障。从习近平法治思想中，我们能发现区域立法协同的重要性。最后就是立法法体系中，立法权的下放。在现行立法法中，地方立法权限不再拘泥于较大的市，而是只要为设区的市，都有地方立法权限。这就为区域立法协同提供了法律上的支持。
1、概念
一项制度的概念是把握该制度本质的工具，如果概念不确定，说明该项制度本质并没有被人掌握，这项制度的内涵特征都是不明确的。因此，在研究区域立法协同时，我们必须明确区域立法协同的概念。学界对区域立法协同已经进行了不少研究，称谓上略有不同，比如有的称之为区域立法协作，有的称之为区域立法协调。在界别概念时，有学者指出“所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。”[4]笔者认为，协作与协调以及协同的区别，虽然看似一字之差，但协作与协调两者的内涵却不及协同。从语境分析，协作更加强调合作，协调更偏向妥协，而协同是求同存异，共同进退。所以，区域立法协同是指在一定区域内，区域各行政区立法或行政机关通过固定协作机制，在不违反国家立法和上位法的前提下，为了本区域的长远持续发展考虑，平衡地方利益冲突与发展不均衡，制定、修改、废止区域通行法规的行为。
2、特征
第一，立法主体的多元化。在我国，区域立法协同的立法机关不局限人大或政府，区域内各行政区人大可以联合制定地方法规，各行政区政府可以联合制定地方行政法规，各行政区同类政府部门或跨政府部门之间，也可以通过固定协作机制，联合制定部门规章。第二，立法内容限定性。区域协同立法内容上，首先不能违背国家现行法律法规，也不能违背上位法相关内容。其次，区域协同立法内容要着眼于区域均衡发展，所有的区域立法内容都要有助于区域整体协同发展进步。
原则，“说话或行事所依据的法则或准则”。[5]一项制度的原则是该项制度程序上的指导，明确原则才能固定程序，固定程序才能完善制度。笔者总结区域立法协同原则如下：
1、合宪与顾大局原则
我国是单一制国家，中央领导地方任何地方性法律法规都不能违反宪法以及上位法的规定，在区域立法协同中，必须遵循宪法和其他单行法的规定，不能制定违反宪法和其他上位法的法规政策。另外，在区域立法过程中，也要讲政治、顾大局，不能为了区域利益而有损全局利益，不能因为地方利益而损害国家利益。
2、平等原则
我们都知道的一句话是法律面前人人平等。区域协同立法主体一般是各行政区平级的立法机关或行政部门，虽然各行政区有经济发展不均衡性和文化的差异性，但这种不均衡性正是区域立法协同要去平衡的一个内容，不能因为经济文化的不同就产生立法地位上的不平等。在立法协同中，必须遵循平等原则，才能使得合作有可能性。没有平等原则，就无法谈及协同。
3、互惠原则
区域合作的一个主要目的就是取长补短，互助共赢。区域内越是发展不均衡，越是存在差异化，就越要重视互惠原则。区域立法协同必须本着互惠原则，不能因为一个行政区的利益而放弃另一个行政区的利益，在各行政区的利益冲突中要找准平衡点，互利共赢，实现各方利益的最大化。
4、绿色、可持续原则
习近平总书记指出，“要把生态文明建设融入经济社会发展各方面和全过程，致力于实现可持续发展，全面提高适应气候变化能力，坚持节约资源和保护环境的基本国策，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。”[6]绿色、可持续原则是区域一体化发展中的重要原则，是区域一体化长远发展的主要保障。在区域立法协同中要更加注重绿色、可持续原则，让绿色、可持续原则贯穿区域立法协同全过程，使之成为区域立法协同的指导精神。
纵观国内外，因地域文化和环境的影响，区域立法协同存在几种不同的模式，我们要看到，不同的模式都有其优缺点，在长三角一体化进程中，对于这些不同的区域立法协同模式，我们应该借鉴有益经验。
1、国外模式
第一，美国州际协作模式。美国是一个联邦制国家，州政府享有较大的权力，而州际之间经常开展区域合作，在立法方面体现为州际契约，即在美国国会批准后，各州之间可以就教育、发展、环境等一系列问题签订州际契约，开展州际协作，以实现区域共同发展。第二，欧盟立法协调机制。欧盟作为欧洲的一个国际联盟，在区域立法协同上建立了一种协调机制，即建立协调机构，完善程序保障，从立法到落实都有固定的制度规范和机制章程。
2、国内模式
第一，东三省模式。说起我国最早的区域立法规范，是2006年东北三省制定的《东北三省政府立法协作框架协议》，东三省主要以省级政府座谈会的方式开展区域立法协同，用灵活的方式确定合作领域，解决区域共性问题。第二，京津冀的区域立法协调机制。京津冀地区经济发展差异较大，在区域立法协同主要体现在大气污染防治方面，即各行政区协调共同目标，分别立法，以达到区域大气污染防治一体化。第三，粤港澳大湾区模式。粤港澳大湾区是在两种社会制度前提下展开的区域合作，在区域立法协同方面主要是以国家为主导，针对经济社会发展等内容签订区域协议，开展互利合作。
二、立法协同必要性以及对长三角一体化发展的保障作用
社会进步日新月异，区域一体化进程也不断发展，要想实现长三角区域高质量一体化发展，必须有固定的区域法律法规，立法的需求与呼声日渐壮大，就必须建立区域立法协同机制。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。[7]立法要发挥引领和推动作用，区域立法协同是推动区域一体化高质量发展的重要措施，也是落实贯彻党中央全面依法治国要求的方式。没有法律规范，区域之间就无从谈起协作发展，就会各自为政。
我要看到，长三角地区经济发展不均衡，差异较大。抛开上海不讲，2020年长三角范围GDP，苏州已经突破两万亿，而江苏宿迁以及浙江湖州只有3000多亿，安徽个别城市都没有达到1000亿。由此可见，经济发展的不均衡性十分明显。长三角想要实现一体化高质量发展，成为我国区域协同发展的样板，就必须将经济的差异尽量缩小。因此，在立法方面就十分有必要进行区域立法协同。法律有经济属性，法律在市场经济中能规范市场主体、完善市场体系，也是宏观调控的重要举措。通过区域立法协同，可以助推区域经济发展，逐渐消除差异，以达到区域均衡发展。
高质量的发展必然是可持续的发展，也就是环保绿色的发展。长三角目前在发展进程中仍然存在污染环境的现象。两个相邻的行政区，如果环保法规政策不一致，A行政区环保法规政策严格，而B行政区环保法规政策宽松，就会出现区域污染治理不力的现象，B行政区的污染也会影响到A行政区。因此，在环境治理方面，开展区域立法协同是十分有效的一种方式，规范区域内环境治理法规政策，才能协同治理污染，以达到区域高质量可持续发展。
长三角地域文化差异明显，以江苏为例，江苏存在吴文化、江淮文化和中原文化三种不同的文化，在语言及生活习俗甚至思维方式等诸方面都存在差异。文化的差异可能会增加地方隔阂，甚至会成为区域一体化的障碍。因此在区域一体化进程中，文化交流也是增进区域一体化发展的一种方式。区域立法协同可以保障区域文化交流，在立法过程中，对于文化可以求同存异，在保留地域特色的基础上增进文化交流机制，让文化的差异不再成为阻碍区域一体化的障碍，而是能在交流过程中碰撞出闪耀的火花，从而促进区域发展，增进文化繁荣。
由于长三角经济社会发展不均衡性，各地区在教育、医疗和社会保障等方面存在较大差异。所谓不患寡而患不均，在民生保障方面，区域内差异越大，人民群众就会越不满意。在区域一体化进程中，保障民生增进人民群众福祉是区域一体化发展的重要内容和长远目标。以法治规范民生保障民生，是区域立法协同的一项功能，通过法律法规平衡民生保障，在教育医疗等人民群众较为关心的领域缩小区域差异，使人民群众感受到区域一体化发展所带来的实惠，才是区域一体化发展的真正要义。
三、长三角区域立法协同现状与难点
新时代来临，长三角高质量一体化发展终于再次迎来了历史的新机遇。目前，长三角地区立法协同的重点领域氛围生态环境、发展规划、产业发展、市场秩序、公共服务、文化保护等。2014年，上海市、江苏省、浙江省、安徽省的人大常委会就通过了《沪苏浙皖人大常委会座谈会制度》。“到2018年，在浙江杭州签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制协议》，形成了三省一市人大常委会主任座谈会机制、秘书长沟通协商机制、地方立法工作协同机制等”。[8]
1、行政立法合作
在行政立法合作方面，长三角创设了法制协调机制，主要是行政协议制度和磋商沟通制度两种。行政协议多以行政契约的方式呈现，行政契约模式实已经在长三角区域立法协调过程中发挥了重要的作用。调查资料显示，“长三角区域的行政契约的最为重要的程序平台是行政联席会议制度，通过此种形式缔结的行政契约达到55个，占总数的68.7%”[9]。在实践中，行政机关一把手多倾向于通过会议制度的方式达成意思表示的一致，完成契约、承诺与价值考量。长三角区域一体化背景下的行政契约签署主体仍然主要是该区域各个层级的政府及政府机关，如沪苏浙三省市质量技术监督局缔结的《关于长三角食用农产品标准互认（合作）的协议》、沪苏浙三省市工商局缔结的《沪苏浙三省市工商局合作会议纪要》等。磋商沟通制度在为长三角区域理立法主体提供了平台，以沟通来表达各地的合理需求，消除部分冲突，助益立法协调。
2、人大协同立法
在地方人大及其常委会层面，开展制定地方性法规的地方立法协作。2007年9月，上海市、江苏省、浙江省的人大常委会法制工作机构签署《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》，文件的签署标志着两省一市借助区域立法协作助力区域协调发展的开端。2009年以后，上海市、江苏省、浙江省、安徽省的人大常委会商议后确立了主任座谈会制度，将区域立法协同纳入地方人大常委会工作联系的架构中去。2014年，是区域立法协同迎来质的飞越，在上海召开了长三角区域大气污染防治立法协作论证会，该次会议提出了三省一市开展大气污染防治地方立法协作的“互补性立法”模式。上海市、江苏省、浙江省、安徽省人大常委会先后完成了本省大气污染防治地方性法规的修订，普遍对长三角区域大气污染防治的联防联控作出了规范。2021年5月，长三甲地区主要领导人座谈会在江苏无锡举行，会议总结了2020年工作成效，审议了《长三角地区一体化发展三年行动计划（2021-2013年）》等文件。
同时，也存在一定问题。区域间地方政府的立法合作相对松散、彼此约束力不强，实际效能需要依赖政府间真诚合作的精神和相互的信任关系。所以为了让人大协同立法更加顺畅，应在协作模式、协作机制层面予以创新，使协同运作规范更加制度化。
透过长三角立法协同现状，我们可以窥见在目前立法协同进程中还存在一定的问题。问题的厘清，是制度规范的前提。宪法内容的缺失和相关上位法制度的缺失是目前长三角立法协同难点存在的主要原因，正是上位法的内容缺失才导致区域立法协同的各种问题。
1、立法主体不明确
在长三角区域立法协同中，当前大部分时间是由政府来主导，人大相对缺失。政府主导虽然效率较高，但是会受人事变动、文化因素等方面的影响从而导致政策约束力不持久。“政府承担过多立法责任，对区域立法质量造成不利影响”。[10]对于人大立法，是在联席会议协调的前提下，由各行政区人大制定地方法规还是建立统一的立法机关或立法协同机构，目前没有形成制度。再就是即使形成区域立法协同机构，其权限和选任机制如何明确也值得构思。立法主体不明确的结果就是在权责不统一，立法协同过程中沟通困难，致使长三角各省市立法机关之间会存在彼此难以协同一致的情况，导致区域立法难产。
2、立法程序不完善
因为立法主体不明确，以至于立法程序也不完善，程序的不完善会导致立法效率低并严重影响立法质量。例如，2014年，长三角为了防治大气污染，共同构建大气污染防治协作机制，成立协作小组，审议通过了《长三角区域大气污染防治协作小组工作章程》，将区域大气污染防治纳入区域立法协同范围。随后，在协同的基础上，长三角三省一市用了两年多的时间分别制定了各自的单行条例。但是，各省市单行的条例规范以及处罚内容却存在差异，比如同样是在无许可证的情况下排放大气污染物，上海市处罚标准为最高五十万，而安徽省则是最高一百万。从确立协同到各地方条例的制定用了两年时间，可见程序不完善导致效率低下，而处罚标准不一又导致协同没有落到实处。
3、立法内容与深度不全面
长三角在当前区域立法内容上过多注重简单的共性问题和经济发展领域的问题，在立法内容与立法深度上还不够全面。经济发展固然重要，简单的共性问题也容易解决。必须要注意的是，我国当前社会主要矛盾已经发生变化，人民群众更加期望美好生活，因此在立法内容与深度上要加以完善，要更加注重人民群众关心的内容，满足人民群众对美好生活的期望。当前，在长三角区域立法协同领域，在涉民生方面拓展不足，诸如教育、医疗、社保、交通出行等方面立法协同匮乏，勇气不足，长期以往难免人民群众产生失望情绪，影响区域一体化发展进程。
4、立法参与机制不健全
“公民参与立法是指公民在立法过程中，通过各种途径表达自己的立法意愿、立法意见和建议，影响立法进程和结果的行为。”[11]同时，我国立法法也规定了立法应当体现人民的意志。在目前的长三角区域立法程序上，多是以区域协调会议召开为契机，形成会议文件，各省市再制定单行法规条例。立法工作关系到人民群众切身利益，应当吸收人民群众参与，建立人民群众参与机制。但是，长三角目前的状况却是人民群众参与机制不健全，参与程度不深刻，参与热情不高，这也是值得反思的一个问题。
5、地方利益冲突抵制
长三角地区产业结构类似，同行业竞争压力大，而又因为经济差异和社会发展程度不一样，部分地区对人口和人才吸虹效应明显，地方利益冲突存在。根据国家人口第七次普查数据，长三角部分地区人口已经进入负增长，这也会加大了地方对人口和人才的抢夺力度，加剧了地方利益冲突。因为产业结构相近导致的竞争以及对人力资源的抢夺，还有其他例如环境、文化等利益的冲突存在，部分地方政府会只着眼于眼前利益，用政策对地方利益加以保护，导致区域内壁垒存在，从而致使区域立法协同无法落实。
四、长三角区域立法协同路径建议
长三角开展区域立法协同是必要的，而且在区域立法协同过程中，要形成制度体系，体现出自己的特色，除了服务长三角地域、保障区域高质量一体化发展外，更要打造成样板与示范，为我国其他区域一体化进程提供借鉴，成为真正的先行区与模范区。
党对我国社会主义建设事业的领导是全面领导，自然包括对立法工作的领导，而党领导立法就是贯彻人民的意志。在长三角区域立法协同中，要加强党对立法工作的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，发挥党组织引领全局的作用。在长三角区域框架内，由各省市党委共建专题小组，继续积极争取中央政策支持的同时，由该小组统一领导长三角区域立法协同工作，各省市党委要全力支持专题小组的工作，纵览全局，顾全大局，抓住主要矛盾，提高区域立法质量，使得长三角区域立法真正做到为区域服务、为发展服务、为群众服务。
因为宪法及上位法内容对区域立法协同规定的缺失，导致地方区域立法时束手束脚不敢作为，因此，长三角区域各省市应向国家层面建议完善宪法与上位法相关规定，在向党中央建言建议的同时积极向全国人民代表大会提出议案，争取国家层面的支持。在宪法层面，地方机构可增设跨行政区协调机构，赋予跨行政区区域协调机构的合法性；立法法应曾加地方联合立法权限，即地方人大与地方人大的联合立法权以及地方政府与地方政府或政府部门间联合制定行政法规的权限。法规完善，才能厘定部门权限与职责，才能更好发挥区域立法主动性与积极性，才能为下一步区域立法协同的发展与探讨提供基础。
在争取中央层面的支持前，长三角区域各省市应在召开联席会议的基础上，本着平等、互惠、绿色可持续原则，在现行法律的框架内，制定区域立法协同规范，也就是区域立法标准细则。该规范除了对区域立法程序作出规定外，还应包含区域立法协同的内容，即哪些领域适用区域协同立法。笔者认为，长三角区域范围内，对于环境污染治理、经济协同发展、文化交流机制、教育医疗等资源共享方面都可以用立法协同进行规制。对于可以适用区域协同立法的范围，依据区域立法标准细则，在法定程序下尽快制定法律规范，以适应区域一体化发展的要求。
笔者认为，在经济社会高速发展的当今，采取长三角区域内由各省市人大或政府联席立法的方式有悖于效率原则，也容易出产生推诿扯皮的情况。机制的创新要自足现实并主动大胆，因此，可以成立区域协同立法机构。该机构应在各省市人大基础上选举产生，按比例分配各省市人员构成，由各省市党委联合任命，并报中央备案。区域协同立法机构行使对长三角区域内立法项目进行立项、审查、发布、监督的权力，并在机构内成立党组织，该党组织由各省市党委共建的专题小组领导，对各省市党委负责。
在立法法体系中，备案制度是一种事后审查与监督机制，在区域协同立法中，法律法规的制定也应备案，除了按照法定程序报全国人大及国务院备案外，区域内各省市人大也应进行备案。如全国人大或国务院认为区域法规或行政规章与上位法冲突的，区域立法协同机构应根据上级意见对区域立法作出调整或撤销。另外，在区域立法生效前，各省市应主动审查，如各省市单行法规制度与区域法律法规冲突，各省市应对单行法规制度作出相应调整。如各省市对生效前区域法律法规有不同意见，可以提请区域协同立法机构对不同意见进行审查，如区域协同立法机构认为不同意见不成立的，各省市应遵循区域立法协同机构的意见。
民主立法一直是立法的一项原则，因此在长三角区域协同立法过程中也要体现民主立法的原则，必须扩大公众参与度。公众参与对立法质量的提升和法律的贯彻实施都起到积极推动作用。第一，明确公众参与范围。笔者认为，只要是立法项目不涉及国家秘密，都应吸纳公众进行参与。第二，要建立听证制度，规范公众参与程序。通过听证制度，让人民群众参与立法，倾听人民群众的意见，让人民群众发挥能动性，使立法过程透明，提高法律公信力。第三，完善公众反馈机制。利用大数据及网络平台，在法律实施过程中动态反馈人民群众意见，让法律不再成为一潭死水。
“从适应改革开放发展的角度来讲，立法质量就是使法律符合目前发展的要求，尽量符合不断完善的社会主义市场经济体制的发展需要。”[12]因此，评价立法质量必须构建立法后评估监测动态机制，对立法质量作出及时评价以便及时作出相应修改或调整。笔者认为，评估机制除了公众的反馈机制外，还可以引入第三方评估机制，在长三角每项区域协同立法生效后，邀请全国人大立法专家或科研院所教授专家组成评估组，对区域立法进行评估并形成报告，及时反馈给协同立法机构。对于已生效的法规，依据社会环境的变化，可构建长期评估监测机制，定期评估，使法律法规适应社会发展要求，成为促进区域高质量一体化发展的积极因素。
结 语
长江三角洲区域一体化发展已经纳入国家战略，保障区域高质量一体化发展是对区域立法工作的要求。在党的领导下，我们应该积极探索、主动创新，不断改进区域协同立法工作，创新区域协同立法模式，让立法保障经济社会的发展，保障环境质量，保障民生，促进长三角区域高质量一体化发展。在我们不断努力下，长江三角洲必将成为引领全国发展的重要引擎，成为中华民族伟大复兴的推进器！
[1] 新华社：《长江三角洲区域一体化规划发展纲要》,载http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm，2019年12月1日。
[2] 王珏、陈雯 ：《全球化视角的区域主义与区域一体化理论阐释》，《地理科学进展》2013年第7期。
[3] 陈瑞莲、张紧跟 ：《试论我国区域行政研究》，《广州大学学报（社会科学版）》2001年第4期。
[4] 石佑启、杨治坤 ：《试论中部地区法制协调机制的构建》，《江汉论坛》第2007年11期。
[5] 汉典：原则，载https://www.zdic.net/hans/%E5%8E%9F%E5%88%99。
[6] 中国共产党新闻网：《习近平关于生态文明建设论述摘编》，
载http://theory.people.com.cn/n1/2018/0224/c417224-29831713.html，2018年2月24日。
[7] 中共中央党校：《中共中央关于全面推荐依法治国若干重大问题的决议》，载https://www.ccps.gov.cn/xytt/201812/t20181212_123256.shtml，2014年10月29日。
[8] 陈蒙蒙：《关于长三角区域人大联动协同的实践与思考》，《上海人大》第2020年第九期。
[9] 何渊：《中国特色的区域法制协调机制研究》，上海人民出版社，2010年10月37日。
[10] 张翔：《长三角区域立法协作研究》，南京师范大学，2017年3月20日。
[11] 张富利：《区域发展中的地方立法模式及利益平衡》，载公丕祥编：《区域法治发展研究》第2卷，法律出版社2018年版，第81页。
[12] 董映霞、任刚军：《地方政府立法质量标准探索》，《政府法制》2005年第6期（上）。